921屆滿九周年前，我建議時任行政院院長劉兆玄在十周年時，作一些重要的紀念與宣告，成立指導委員會全面檢討，並藉此宣告進行事關台灣國土永續發展的法律架構。我們曾分別擔任過921救災與重建期間的第一與第二位執行長(我雖然是在台灣第一次政權輪替後擔任，但就連續性而言可算第二任)，後來政黨再度輪替，劉當行政院院長時，我已在中國醫藥大學擔任校長，曾建議他說，一個像樣的國家，應該在快要來到的921大災難十週年(2009)時，大做一下，弄點有感的政策宣示，他甚以為然，好好的主持開了一個大會，誰提議誰倒楣，我變成是民間召集人。但過了兩三個月竟然動不了，問了內政部以前921的重建夥伴，他的回答很乾脆，說當時救災是國民黨政府，重建則是民進黨政府，辦起十周年來當然是重建居多，上頭沒特別指示，要辦十周年不好拿捏，很難辦。我雖然有點啼笑皆非，但這說得也有道理，是文官的難處，我幫忙轉達關切後就開步走了。

劉後來在行政院院長期間，卻因八八風災去職，剛好就在921十周年之前，真是大水沖倒龍王廟，所以雖然紀念活動照樣舉辦，我也參加做了幾個主題演講，但站在政府決策層次，針對救災重建與防災的前瞻及展望政策宣示等項，就無法有系統的整理宣告，可以說是草草交代。這種功敗垂成之事，也發生在為華航空難舉辦的紀念會上，劉時任行政院副院長，他要我負責這件事，本來已找罹難的許遠東總裁大提琴老師張正傑參與規劃，並已請余光中教授專為這個悲劇寫好悼念詩，台灣電通也拍了紀念短片在電視上試片中，但在舉辦前幾天忽然又摔一架，我就建議行政院不要辦了！

2009年8月8日莫拉克（Morakot）颱風橫掃中南部，從南投信義、嘉義阿里山鄉，一路往南經台南、高雄、屏東，再包括台東，可說無一倖免，在過去幾個大風災中影響層面最為巨大，已如921一般成為國際級大災難，也是近年來國內風災中唯一有國際救援的世紀性事件，而且還引發了政治風暴。八八水災就像倒推五十年前的八七水災再現，規模更大，也超過賀伯、桃芝、與七二水災，其兩三天內的累積雨量上看三千毫米（mm），小時雨量近百毫米，死亡人數逾七百人，比近年來水災死亡人數最多的桃芝風災214人更為慘烈。斷橋約百座，在台灣災害史上未有單一災害有如此多斷橋者。重建經費預估逾千億，直接與間接經濟損失雖不及921規模，惟山河損壞難以估算。

這次八八水災的救災與重建，都是在國民黨輪替回來的期間內完成，仿921設置了專責專職的行政院重建會，由夙有經驗的陳振川任執行長，雖未發布緊急命令，但仍仿921制定了「莫拉克颱風災後重建特別條例」。可見不管哪一個政府，大家認為針對這麼大的災難，弄個單一窗口的機構來執行特別法，一直搞到重建完成，還算是比較好的作法，在這一點上朝野並無歧見。

災難政治學：比嚴重比功勞

台灣的重大災難有一特色，就是災害一發生，總統與行政院長總是要出面會出面的，更不用說縣市首長了，可說是政治總動員，若有例外，那非得給個像樣的理由不可，因此政治人物沒人會想去違犯這個規矩。所以台灣在救災與重建上，放諸國際，一向在效能與成果上，至少是處於中上的。台灣自己也不是很謙虛，只有在防災上，認為大概是比不上日本與美國了，但在救災與重建的成效及名聲上，那可是一點都不客氣了。正因如此，台灣發展出一套很有意思的災難政治學，如何比嚴重比功勞？這裡面學問很大，以921為例，大概國軍與慈濟是沒有話說的，其他長期蹲點或投入資源的善心團體或個人，就未必得到應有功勞，明顯的有月暈效應，這其實是不好的，雖然沒有人會去計較這些事。

2019年是921地震二十周年，八八水災十周年，八七水災六十周年，回看這幾個與台灣命運緊密相連的大災害，一定有很多可以互相比較，而且讓大家得以從中學習的地方。當年發生莫拉克颱風的八八水災時，很多人一直想比較它與921有何不同，災害雖然性質不同，但在救災、安置、重建、振興、建立後續防災新觀念等階段，都有同異之處可供比較。另外在災害規模與影響幅員、傷亡與經濟後果、住宅建築物與基礎設施之損壞與重建、住宅貸款與財務協助、農產業振興、重建難易等大項目上，也有很多可以做比較之處 (廖振樺，2019)。

但是純粹的排列比較，意義不大，而且容易淪為機械式比較，或純以災害嚴重度大小看待的膚淺看法。有的人心中一直想的就是如何在這兩個災害中分出大小，以便正當化行政與社會的投入，其實悲劇就是悲劇，不能在那邊膚淺的說哪一個的悲劇性比較高，真正該檢討的應是有沒有將善後與日後的預防做好。八八水災重建時面對的主要困難點也與921震災大不相同，如因為原地重建、限制居住或使用、與強制遷村上，所引發的原住民文化及住屋之處置，以及河川與水庫的嚴重淤積，在921時都不是真正嚴重的問題，但在八八水災之安置與重建上則頗為棘手，此時所研提的重建政策應如何做特殊考量；還有為何兩者的安置與重建方式有如此大的差別，一為臨時組合屋，一為避難屋、中繼屋、與永久屋，如何檢討它們的利弊得失，以及主管官署與災民之間長久的交涉、妥協，甚至決裂的過程，都有助於處理日後類似災難的參考。

這類實質問題的討論，至少還包括底下各項：

1. 從國際重大災難處置的比較角度來看，我們當年在921與八八因應上，領先國際、確有成效、落後做法、沒效率、應修正、與應做未做之處在哪裡？
2. 過去二十年或十年還沒搞定的苦難在哪裡，原因在哪裡？
3. 仿造日本幾個指標大學的作法，整理出這二十年來台灣防救災技術的演進，與地震科學及技術之進展(包括預防、預警、與預測)。
4. 921與八八當年的孤兒們都還好嗎？2018中國川震十周年，有一個極為感人的聚會，儘量找出過去的川震孤兒數百人，齊聚一堂向大家問好，令人印象深刻。我們.如何在這方面繼續做出努力，讓國人的關懷之心重現？
5. 在921二十周年與八八風災十周年之時，應該提出有感的國家政策級宣示，包括防救災法令與政策之更新、易致災地區的國土規劃、流域聯合整治、中橫台八甲整建方案、社區更新與重建、斷層帶建築與保險、財政金融協助措施、公部門與民間參與之協同運作、捐款之利用等項。
6. 921促生了台灣志工運動元年，一兩百個大小型民間與志工團體在災區長期蹲點，與大家一起走過災難；八八水災的民間參與與效能，不下於921之時。我們如何讓這個網絡覺得台灣社會真的有情有義，值得重新再聚集起來共同做些有意義的大事？

921重建機制的建立

我在1999年10月9日到2000年3月3日，先出任「災後重建民間諮詢團」執行長，這是當時中研院李遠哲院長應行政院蕭萬長院長之請而籌組的民間組織，由他親任召集人。那時的副執行長是林能白與賀陳旦，其他的專業人員名單反映的，其實是當時社會各行各業專業人士的關切之情，頗具紀念意義，在此臚列如下，以誌不忘：

1. 工程與防災組：陳舜田、洪如江、許茂雄、顏清連、羅俊雄、陳振川、蔡義本、葉義雄、張荻薇、張吉佐、莊南田、潘冀。

2. 環保與農村組：陳希煌、林宗賢、蔣本基、郭城孟、翁徐得。

3. 醫療衛生與社會/教育/心理組：謝博生、陳建仁、蕭新煌、鄭麗珍、吳英璋、曾憲政、周碧瑟。

4. 社區與文化組：陳其南、陳錦煌、賀陳旦、薛琴、林懷民、黃春明、杜正勝、瓦歷斯-諾幹、陳亮全。

5. 產業、財務、與管理組：鄭深池、殷琪、侯貞雄、戴勝通、高承恕、林全、林能白、麥朝成。

6. 法律與行政組：林子儀、范光群、朱柏松。

2000年5月下旬政黨輪替後的民進黨新政府，召開第一次行政院院會，唐飛院長宣布由我以政務委員身份，出任「行政院九二一震災災後重建推動委員會」（簡稱「921重建會」）執行長，另請蔡清彥與陳錦煌兩位政務委員協助，主任委員則由唐飛院長親自擔任。會中他要求各部會署積極配合，並給我一個「征西大將軍」的封號，於六月一日正式進駐設於中興新村的重建會總部，辦理救災與安置之後八個縣市的重建業務。雖然在短短幾個月內，重建會已發展成三百多人的任務型組織，但在當時可是一個人都沒有。我就這樣從民間組織諮詢團的執行長，轉任政府任務編組921重建會的執行長。

其實重建會不是一個新名稱，在1999年（民國88年）921地震之後的一個禮拜內，行政院就成立了重建會，由蕭萬長院長擔任主任委員，並於9月28日在台中市文心路的警察局內，成立重建會中部辦公室，由劉兆玄副院長出任執行長，是一個以救災與安置為主的單一窗口，成效相當明顯，但大致底定後，在同年12月即改由內政部簡太郎次長坐鎮中部辦公室，業務則回歸各部會署與地方政府，當為單一窗口的重建會形同解散。

很多人好奇同樣一件事情有兩種不同作法，則一定有一種是不對的，不過，這不是一件可以容易下定論的事。以日後重建龐雜的業務觀點來看，再成立由專職公務人員調兼，且總部以單一窗口方式設在災區的作法，看來是有其必要性。當時意氣風發的陳水扁總統，在2000年6月1日於中興新村「921重建會」新址掛牌時，即要求重建會在災區中「聞聲救苦」，並誓言在四年之後完成重建。事實上揆諸國際經驗這樣講有點太過樂觀，最後則是多用了兩年時間才算大體完成，不過國家領導人喜歡把時間押前的作風，可謂舉世皆然，大家也就當真的全力以赴。

前重建會當為單一窗口的功能，形同解散約達半年之久，可能與總統大選有關，在大選前一兩個月確有難以全力投入的苦衷，在選後則局勢丕變亦難好好辦理，而且認為最緊急的救災與安置已大致底定，緊急命令在1999年9月25日頒佈，有效期半年，2000年2月3日則有總統李登輝公布實施的《九二一災後重建暫行條例》，有效期限至2005年2月4日止（後來曾大幅修改且又延長一年），經建會則已擬定「災後重建計畫工作綱領」（1999年11月9日）與「災後重建政策白皮書」（2000年5月15日行政院備查）。當時的想法應該是，既然已鋪陳出這些可供災後重建當為依據的基礎設施，則在緊急的救災與安置之後，應可採取回歸正常政務之作法，由各部會署及地方政府各負其責，必要時再予協調整合即可；而且日本阪神─淡路大震災的重建，也不見得是由中央政府來強力主導，仍可有效推動。

如此說來，似也有其道理在。惟921震災是一非常事件，沒有真正走入重建階段，不知其複雜與艱難；另外在精省之後，過去由省府統籌救災與災後重建的功能已不存在，對地方政府的能力不能高估，對其派系糾葛也不能忽視；而社會大眾認定中央政府應全面介入負責的強烈態度，更是台灣特殊國情，國外經驗難以比照。就因為這半年一耽擱，重建落後的問題終於被凸顯出來，成為全國性急待解決的燙手難題，新政府也將其列為指標性的重大國政，再度成立專責的單一窗口，就成為不得不做的事情。